Le marché unique africain progresse à l'aube de l'entrée en vigueur de l'Accord sur la Zone de Libre-Echange Continentale Africaine

L'Accord sur la Zone de Libre-Echange Continentale devient une réalité après sa 22ème ratification. Le 2 avril 2019, le Parlement gambien a ratifié l'Accord sur la Zone de Libre-Echange Continentale Africaine (l' "AZLEC" ou Accord sur la "ZLEC"), préparant ainsi l'avènement de la plus grande zone de libre-échange au monde. 

Cet accord, conclu en 2018, a été signé à ce jour par 52 Etats africains. Il entrera en vigueur lorsque 22 Etats auront ratifié le traité, puis déposé l'instrument de ratification auprès de l'Union Africaine (UA). 15 de ces 22 Etats ayant déjà accompli cette formalité, il ne manque à présent plus que 7 Etats (le Sierra Leone, le Sénégal, le Togo, l'Egypte, le Zimbabwe, l'Ethiopie et la Gambie) pour atteindre le nombre requis. L'AZLEC entrera alors en vigueur 30 jours plus tard. 

L'AZLEC est un grand pas vers le rêve d'unité économique en Afrique et les progrès rapides pour son entrée en vigueur démontrent la volonté des Etats africains de réaliser cette ambition. Cependant, il ne s'agit que d'une étape d'un processus plus long. On présentera d'abord les procédures de réformes commerciales entamées avec cet Accord (2), puis les perspectives futures, notamment les questions épineuses concernant la concurrence, la propriété intellectuelle et surtout les droits qui devront être accordés par le Traité aux investisseurs – et qui font déjà l'objet de nombreux débats – qui doivent encore être négociés (3).

Changements majeurs : la ZLEC est un premier pas vers la création du marché continental unique pour l'Afrique 

L'AZLEC comporte quatre principaux ensembles de règles qui visent à unifier le marché continental africain:

  • Un accord fondamental qui crée la structure institutionnelle de la ZLEC. Celui-ci prévoit entre autres que la ZLEC sera administrée par quatre instances principales : (1) l'Assemblée (qui disposera d'une autorité exclusive pour interpréter l'AZLEC) ; (2) le Conseil des Ministres (qui sera responsable de la mise en œuvre effective et de l'application de l'AZLEC) ; (3) le Comité des hauts fonctionnaires du commerce (fonctionnaires permanents, responsables du suivi de l'AZLEC) ; et (4) le Secrétariat (dont le rôle et les responsabilités doivent encore être définis par le Conseil des Ministres).
  • Un Protocole sur le Commerce de Biens qui définit les obligations générales des Etats parties, notamment concernant : (1) le principe de la nation la plus favorisée (qui empêche les Etats parties de traiter différemment les biens provenant des autres Etats parties) ; (2) le traitement national (qui interdit aux Etats parties de traiter différemment les biens importés et ceux produits sur leur territoire) ; (3) la réduction/élimination des taxes sur les importations (qui doit encore être négociée) ; (4) l'élimination des restrictions quantitatives (c'est-à-dire l'interdiction ou les restrictions aux importations) ; et (5) les recours commerciaux (c'est-à-dire les mesures anti-dumping, les mesures compensatoires et les mesures de sauvegarde).
  • Un Protocole sur le Commerce des Services qui définit les obligations générales des Etats parties, notamment en ce qui concerne : (1) la reconnaissance mutuelle des standards nationaux ; (2) la définition de réglementations nationales affectant le commerce des services ; (3) les monopoles sur les producteurs de services exclusifs ; et (4) les engagements spécifiques (qu'il reste à négocier).
  • Un Protocole sur les règles et procédures pour le règlement des différends, qui met en place un mécanisme similaire à l'organe de règlement des différends de l'OMC. Le mécanisme de règlement des différends consiste des instances suivantes : (1) un organe de règlement des différends (qui constituera les panels et l'organe d'appel, adoptera leurs rapports et autorisera la suspension des concessions et autres obligations créées par l'AZLEC) ; (2) des panels (qui seront chargés de la résolution des différends en première instance) ; et (3) un organe d'appel (qui sera chargé de statuer sur les appels interjetés contre les décisions des panels).

Ainsi, le Traité constitue une base pour le développement du libre-échange en Afrique. Les instances compétentes sont mises en place, les principes généraux sont formulés et il sera possible pour les Etats parties de formuler des plaintes contre d'autres Etats parties pour garantir la bonne application de ces règles. Cependant, nous n'en sommes encore qu'au début, et les Etats parties devront décider de quelle manière les investisseurs seront désormais protégés.

Et pour la suite ? Les règles relatives au commerce et à la protection des investissements  

Tout d'abord, les négociateurs doivent encore s'accorder sur trois aspects clés de l'AZLEC : (1) l'accès au marché des Etats parties (c'est-à-dire les engagements sur les taxes sur les importations) qui devraient être finalisé d'ici à janvier 2020 (il convient de préciser que les Etats parties ont déjà trouvé un accord sur la libéralisation de 97% des lignes tarifaires, représentant plus de 90% du commerce au sein de la ZLEC) ; (2) les règles d'origine pertinentes (détaillant les conditions qui permettront aux biens de bénéficier d'un droit d'accès préférentiel aux marchés en vertu de l'AZLEC), dont la finalisation est attendue pour juin 2019 ; et (3) les engagements spécifiques des Etats parties concernant le commerce des services (détaillant les secteurs de services que les parties souhaitent ouvrir au libre-échange), qui devraient être finalisées d'ici à janvier 2020.

Dans un second temps, les négociateurs se concentreront sur les règles relatives aux droits de la propriété intellectuelle, à la concurrence et à l'investissement, qu'ils souhaitent finaliser à l'horizon de juin 2020.

Une autre question pertinente, qui a déjà provoqué de nombreux débats, concerne la protection des investissements, y compris une possible disposition sur le règlement des différends entre investisseurs et Etats. Cet enjeu sera examiné dans la Phase II des négociations. Les ministres de l'Union Africaine ont convenu d'une date limite fixée à juin 2020 pour terminer les négociations à ce sujet. Bien que cette date laisse plus d'un an aux parties pour présenter l'instrument définitif aux investisseurs, davantage d'informations sur les dispositions du Protocole d'Investissement devraient bientôt être communiquées, notamment via un document fixant le mandat pour les négociations, annoncé pour le printemps de 2019.

Les dispositions concernant la protection des investissements font l'objet d'une attention particulière. En effet, alors que plusieurs Etats africains sont apparus comme défendeurs dans des procédures arbitrales, on considère parfois que les bénéfices reçus par ces Etats et leurs investisseurs seraient moins évidents à mesurer. En ce sens, les traités d'investissement récents ont parfois recherché un équilibre entre les obligations respectives des investisseurs et des Etats. L'Afrique est souvent considérée comme précurseur de cette tendance, illustrée par certaines dispositions de traités régionaux africains, tels que le traité COMESA applicable à des Etats d'Afrique de l'Est et du Sud, le Code Panafricain d'Investissements, ainsi que certains traités bilatéraux africains récents. 

L'AZLEC pourrait aussi poursuivre cet objectif. En effet, certains responsables de l'Union Africaine ont proposé que le Code Panafricain d'Investissements, qui recherche un tel compromis, serve de modèle pour ce nouveau texte. Le but serait de trouver un équilibre entre, d'une part, l'encouragement de l'investissement grâce à un environnement économique et juridique stable, et, d'autre part, la prise en compte des préoccupations des Etats membres concernant les mécanismes traditionnels de règlement des différends entre investisseurs et Etats. Cet objectif pourrait se traduire, par exemple, par la création d'obligations matérielles à la charge des investisseurs, ou encore par la reconnaissance expresse du "droit de légiférer" des Etats dans des domaines spécifiques. Il est difficile d'affirmer aujourd'hui si les investisseurs pourront avoir recours à l'arbitrage international dans ses modalités traditionnelles, et si c'est le cas, si des limites pourraient être imposées à leur droit d'initier de tels différends. Une autre question intéressante concerne le rôle qui pourrait être accordé par l'AZLEC aux institutions africaines pour le règlement des différends (plutôt qu'aux fora internationaux traditionnels), notamment au regard du recours croissant à l'arbitrage comme méthode de règlement des différends sur le continent africain. Toutes ces questions font encore l'objet de négociations.

Un pas pour la Gambie, un bond pour le commerce mondial? 

La ratification de l'AZLEC par la Gambie constitue une étape historique dans l'intégration continentale de l'Afrique. La ZLEC vise à réunir 54 Etats africains, avec une population totale de plus d'un milliard d'habitants et un PIB cumulé de plus de 3,4 milliards de dollars. La procédure d'intégration commencera bientôt, mais beaucoup de travail reste à accomplir, autant en ce qui concerne la mise en place des institutions et procédures créées par l'AZLEC que pour la négociation des  règles (potentiellement polémiques) sur la concurrence, la propriété intellectuelle et l'investissement. Il ne fait pas de doute qu'un temps et des ressources considérables, ainsi que la détermination de tous les Etats membres seront nécessaires pour parvenir au bout de ce projet, mais l'objectif final, une fois atteint, sera un progrès immense pour le commerce intra-africain, qui pourrait avoir une répercussion au niveau mondial.


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