Regulatorische Implikationen des Coronavirus – Staatliche Schutzmaßnahmen und Entschädigungsansprüche gegen den Staat

Staatliche Behörden sind in dieser außergewöhnlichen "Coronakrise" besonders gefordert. Sie haben das gesetzliche Instrumentarium zum Schutz der Bevölkerung vor einer Ausbreitung des Virus, zur Aufrechterhaltung der medizinischen Infrastruktur und der Lebensmittelversorgung anzuwenden. Gewerbetreibende bewegt selbstverständlich bereits heute die Frage, ob sie staatliche Hilfe oder Entschädigung für die drastischen Einschränkungen erwarten können. 


1. Schutzmaßnahmen und Entschädigung

1.1 Schutzmaßnahmen nach § 28 IfSG

Die Coronakrise beeinträchtigt das öffentliche Leben in einer Weise, die bis vor wenigen Wochen noch undenkbar schien. Kinos und Theater, Restaurants und Clubs aber auch Schulen und Kindertagesstätten bleiben auf Wochen geschlossen. Viele dieser Schließungen beruhen nicht auf dem Entschluss der Betreiber, sondern auf staatlichen Untersagungsanordnungen. 
Das Infektionsschutzgesetz (IfSG) bietet den rechtlichen Rahmen für solche Anordnungen, die dem Schutz der Bevölkerung vor einer Weiterverbreitung des Virus dienen sollen. § 28 IfSG ermächtigt die Behörden dazu, Schutzmaßnahmen zu ergreifen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten, wie dem Coronavirus, erforderlich ist. Danach darf die Behörde insbesondere Großveranstaltungen untersagen, Gemeinschaftseinrichtungen schließen, Personen unter Quarantäne stellen sowie Betretungs- und Tätigkeitsverbote aussprechen. 
Ausgeführt wird das Bundesgesetz von den Bundesländern, die regelmäßig die örtlichen Ordnungsbehörden in den Kreisen und kreisfreien Städten mit der Durchführung des Gesetzes betraut haben. In den letzten Wochen konnte man deswegen eine von Bundesland zu Bundesland und von Großstadt zu Großstadt divergierende Nutzung der Ermächtigungen beobachten. Während etwa in Leipzig noch vor vollen Rängen Fußball gespielt wurde, fand tags drauf in Mönchengladbach das erste "Geisterspiel" der Bundesligageschichte statt, nachdem Veranstaltungen mit mehr als 1000 Zuschauern untersagt worden waren. 
Solche Untersagungen ergehen in Form sogenannter Allgemeinverfügungen. Das sind Verwaltungsakte, die sich nicht an einen speziellen Adressaten, sondern an einen größeren Personenkreis richten. Mit der Allgemeinverfügung werden also große Personengruppen – aktuell Schüler, Kneipiers, Hotelbetreiber – nach dem "Gießkannenprinzip" mit Verboten übergossen. Insbesondere nehmen die Anordnungen sowohl Träger des Coronavirus, als auch - in weit größerer Zahl - von dem Virus nicht befallene Personen in Anspruch. Alle Mitglieder dieser Personengruppen werden dabei gleichermaßen in ihrer Bewegungsfreiheit, ihrer Berufsausübung oder in ihrem Recht auf Versammlungsfreiheit eingeschränkt. 
Das ist gerade gegenüber denjenigen, die völlig gesund in Anspruch genommen werden, verfassungsrechtlich problematisch. Deshalb muss bei den Anordnungen insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sein. Den oft dramatischen wirtschaftlichen Folgen der Untersagungen für Gewerbetreibende steht dabei die nicht minder dramatische Ausbreitung des Virus und der Sorge vor einer Überlastung des Gesundheitswesens gegenüber. Der überwiegende Teil der handwerklich oft dürftigen Anordnungen dieser Tage dürfte sich wegen der dramatischen Ansteckungswelle danach als rechtmäßig erweisen. 

 

1.2 Entschädigungspflicht 

Trotz der Bemühung der Bundesregierung und der meisten Landesregierungen, Härtefallfonds, Darlehen und Kredite für die Wirtschaftsteilnehmer zur Verfügung zu stellen, werden nicht alle entstehenden Schäden durch die Corona-Krise abgefedert werden können. Daher fragen sich viele Betriebe und Einrichtungen, ob sie die durch die staatlich angeordneten Schließungen verursachten Vermögensschäden ersetzt verlangen können oder ob sie den Schaden vollständig selbst tragen müssen.
Die Entschädigungsansprüche aus dem Infektionsschutzgesetz bieten bisher für die meisten Unternehmen keinen Lösungsweg, da die Ansprüche entweder darauf gerichtet sind, Vorfeldmaßnahmen, wie die Beschlagnahme von notwendigen Hilfsmitteln zu entschädigen (§ 65 IfSG) oder einzelne Personen zu entschädigen, denen gegenüber ein Tätigkeitsverbot ausgesprochen wurde (§ 56 IfSG). Die Mehrzahl der durch die Anordnungen in Anspruch genommenen Personen ist aber gesund und trägt den Virus nicht in sich. Die nächsten Wochen werden zeigen, ob weitere Entschädigungsansprüche geschaffen werden. Derzeit wird ein Gesetzesentwurf für ein Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite ("Gesetzentwurf") beraten. Dieser soll in der 13. Kalenderwoche 2020 vom Bundestag und –rat verabschiedet werden. Der Gesetzentwurf sieht Änderungen im Infektionsschutzgesetz vor. Nach § 5 Abs. 3 Nr. 3 des Gesetzentwurfes kann das Bundesministerium für Gesundheit durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates Ausnahmen von den Vorschriften des Infektionsschutzgesetzes zulassen und weitere Entschädigungen neben § 56 IfSG vorsehen. Eine solche Regelung steht unter der Prämisse, dass der Bund die Kosten für solche Entschädigungen trägt. Ob der Erlass einer solchen Rechtsverordnung zur Folge haben wird, dass der landesrechtliche Entschädigungsanspruch ausscheidet, wird von der konkreten Ausgestaltung abhängen. 
Wie schon angedeutet, könnte sich ein Entschädigungsanspruch aus landesrechtlichen Regelungen ergeben. Ob Unternehmen – wie private Kindertagesstätten, Hotels, Cafés oder auch Spielhallenbetreiber – einen Entschädigungsanspruch haben könnten, hängt davon ab, ob diese als sogenannte Nichtstörer in Anspruch genommen wurden (beispielsweise nach § 39 Abs. 1 lit. a OBG NRW). Nichtstörer ist vereinfacht gesagt eine Person, die Adressat einer ordnungsbehördlichen Maßnahme ist, ohne durch ihr Verhalten oder auf andere Weise eine Gefahr für die öffentlichen Sicherheit und Ordnung verursacht zu haben. Durch diesen Entschädigungsanspruch wird der entstandene Vermögensschaden – also beispielsweise der Ausfall des gewöhnlichen Verdienstes – entschädigt. Nach unserer bisherigen Wahrnehmung betrachten aber viele Behörden insbesondere die Veranstalter von Großveranstaltungen als mittelbare Gefahrverursacher (sog. Zweckveranlasser), mit der Begründung, dass die Veranstaltung zwingend zu einer Ausbreitung des Virus unter den Besuchern beiträgt.
Es bleibt also spannend, ob die Corona-Krise eine neue Klagewelle an den deutschen Gerichten auslösen wird. Dies hängt von dem Umfang der staatlichen Hilfsfonds ab, die dieser Tage in allen Bundesländern angelaufen sind und die Belastungen durch Soforthilfen, Kredite und Bürgschaften abfedern sollen, aber auch von weiteren individuellen Entschädigungsansprüchen.

 

2. Ausfuhrbeschränkungen, §§ 4, 6 AWG – 

Auf Grundlage der §§ 6 Abs. 1 und 4 Abs. 1 Nr. 5 Außenwirtschaftsgesetz (AWG) hat das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle bereits am 12. März 2020 ein Exportverbot für medizinische Schutzausrüstung erlassen. Danach gilt ein Ausfuhr- und Verbringungsverbot für alle Arten medizinischer Schutzausrüstung.
Mittlerweile hat die EU-Kommission am 14. März 2020 eine entsprechende Durchführungsverordnung (2020/402) mit einem Exportverbot für Mitgliedsstaaten der EU in Drittländer zur Sicherstellung der Versorgung mit persönlicher Schutzausrüstung sowie Handschuhen und Gesichtsschildern in der EU erlassen. 
Die Verordnung ist am 15. März 2020 in Kraft getreten. In der Folge ist das nationale Exportverbot am 19. März 2020 aufgehoben worden. Das Exportverbot gilt daher nunmehr ausschließlich gegenüber Drittstaaten (Nicht-EU-Staaten). Die Europäische Union will so die medizinische Infrastruktur im Inland aufrechterhalten, nachdem die internationale Nachfrage nach derartigen Gütern rasant gestiegen war.
Die Anordnung verbietet den Export von Geräten, die der Verhinderung der Übertragung von Infektionskrankheiten auf das medizinische Personal und dem Schutz der gesunden Bevölkerung vor Ansteckung durch Kranke dienen (z.B. Schutzbrillen, Gesichtsschutzmasken FFP2- und FFP3-Masken, Schutzkittel und Schutzanzüge) aus der EU. Die Verordnung der EU-Kommission gilt, anders als noch das Ausfuhr- und Verbringungsverbot des BAFA nicht für die Verbringung. Der Transport in EU-Länder ist daher möglich.
Im Einzelfall kann aber auf Antrag eine Ausnahme erteilt werden, wenn beispielsweise die Ausfuhr erforderlich ist, um den Betrieb einer Tochtergesellschaft im Ausland aufrechtzuerhalten oder zur Unterstützung eines Drittlandes unter Berücksichtigung des Bedarfs der Mitgliedstaaten.

 

3. Maßnahmen zur Sicherung der Grundversorgung, § 4 ESVG 

Die Bevölkerung lässt sich in Krisenzeiten, wie diesen, zu Hamsterkäufen verleiten. Das Bedürfnis der Menschen danach ist zwar nachvollziehbar, aber unbegründet. Zum einen ist die Versorgung sichergestellt und zum anderen kann die Ernährungssicherheit durch Maßnahmen gegenüber Ernährungsunternehmen, die das Ernährungssicherstellungs- und Versorgunggesetz (ESVG) vorsieht, mögliche Engpässe in der Lebensmittelversorgung vermeiden. 
Als Ernährungsunternehmen gelten solche Unternehmen, die eine mit der Produktion, der Verarbeitung oder dem Vertrieb von Erzeugnissen zusammenhängende Tätigkeit ausüben. Dies können Lager- und Versandhäuser ebenso wie Logistikbetriebe und Lebensmittellieferanten oder landwirtschaftliche Unternehmen sein.
Derzeit gehen Bund und Länder davon aus, dass die Ernährungs- und Lebensmittelversorgung sichergestellt ist. Sollte sich dies ändern, kann die zuständige Behörde insbesondere die folgenden Maßnahmen treffen:
  • die Anordnungen zur Herstellung, Verarbeitung und Vermarktung von Lebensmitteln; 
  • Anordnung, Verbot oder Einschränkung des Kaufs, des Sammelns, der Lagerung, des Transports, der Verteilung oder Lieferung von Produkten;
  • Regelung des Einsatzes von Maschinen oder Anlagen zur Herstellung, Verarbeitung oder Vermarktung; oder
  • Beschlagnahme konkreter Lebensmittel bei den Ernährungsunternehmen.
Um diese Maßnahmen umsetzen zu können, besteht eine Verordnungsermächtigung. In dieser Rechtsverordnung kann die zuständige Behörde Melde- und Informationspflichten regeln. Die betroffenen Unternehmen sind dann verpflichtet erforderliche Informationen bereitzustellen. Bereits jetzt sind Ernährungsunternehmen aber schon verpflichtet, den zuständigen Behörden auf deren Verlangen Auskünfte insbesondere über ihre Bestands- und Produktionsdaten zu erteilen, soweit diese Auskünfte zur Sicherstellung der Grundversorgung oder zur Vorsorge für eine Versorgungskrise erforderlich sind.


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